文 | 凯风
全国共有 300 多个地级市，2800 多个区县。
近日，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出全面取消县城落户限制，完善市政设施体系，强化公共服务供给，分类引导县城发展方向。
根据文件，加快发展大城市周边县城，积极培育专业功能县城，引导人口流失县城转型发展。
大城市周边县城快速向都市圈融合，产业强劲的县城获得独立发展空间，而人口流失的收缩型县城，则面临被限制扩张的命运。
这种背景下，哪些县城将会脱颖而出？哪些县城面临转型？
01
千亿县，都在哪里？
目前，我国共有 43 个 GDP 破千亿的经济强县。
中国地大物博，地理环境多样，资源禀赋不一，既有富可敌市的千亿级强县，也有大量经济、人口规模仅与乡镇相当的弱县。
在我国 2800 多个区县，有 900 多个市辖区，380 多个县级市，以及 1400 多个县及自治县。
如果将县、自治县、县级市视作广义的县城，那么在 1800 多个县城中，只有 43 个 GDP 破千亿。
其中，江苏、浙江、福建、山东、湖南分别拥有 17 个、9 个、5 个、3 个、3 个，位居前列。
这些县城，基本都位于大城市周边，属于大都市圈、大城市去年的一部分，本身不乏优势产业，经济发展强劲，人口持续涌入，属于 " 加快发展 " 的对象。
这些县域多数都以制造业见长。
这其中，最具代表性的当属全国第一大县级市昆山，2021 年昆山 GDP 达 4748 亿元，超过贵阳、乌鲁木齐、呼和浩特等省会城市。（参阅《富可敌省！谁是全国经济第一强区？》）
昆山处于苏州中心城区与上海之间，位列上海大都市圈核心区域，拥有信息技术、高端装备两大千亿级产业，2021 年工业总产值迈过万亿大关，成为经济强县的典型代表。
这背后原因并不复杂，广东以强镇经济和强区经济突出。
珠三角发达地区经济强县几乎全部都已撤县设区，而粤东西北本身经济实力不强。
02
产煤大县 VS 白酒大县
如果说东部和中部的千亿县多位于大城市周边，那么西部的千亿县则属于专业功能突出的县城。
换句话说，这些县要么家里有矿，要么存在特色经济产业。
这其中的代表，当属陕西榆林的神木市、内蒙古鄂尔多斯的准格尔旗、贵州遵义的仁怀市。
神木、准格尔都是产煤大县，其所在的榆林、鄂尔多斯，均为我国 10 大产煤大市之一，而内蒙古、陕西则是我国 TOP3 产煤大省。（参阅《南北差距罕见收窄！最新全国各省市 GDP 排行》）
与神木、准格尔相比，贵州遵义的仁怀市则以白酒产业闻名，大名鼎鼎的贵州茅台就产自于此。
遵义是贵州省的副中心城市，GDP 总量直追省会贵阳，而白酒正是其最大支柱产业。
无论是仁怀还是遵义市，都已将白酒作为重点布局产业。根据规划，到 2026 年遵义白酒产值突破 3000 亿元，建成世界酱香白酒产业集聚区。
从东部县城的制造业，到西部县城的煤炭、白酒等优势产业，县城有了不同的突围之道。
03
哪些县城人口在流失？
人口流失，是绝大多数县城都绕不开的趋势。
由于资源、人口正在向大城市、大都市圈流动，不少城市遭遇了人口持续流失的压力，而部分县城更是遭遇了经济放缓、财政下滑、人口减少的多重困境。
前两年，国家发改委首提" 收缩型城市 "的概念，以鹤岗为代表的一些人口持续流失的城市进入公众视野。
与地级市相比，县城面临更大的人口流失压力。
毕竟，地市面临来自区域之间的人口竞争，而县城则面临大城市、地市中心城区、周边优势区域的多重拉扯。
那么，哪些区县人口在流失？
根据龙瀛团队的最新研究，2010 年 -2020 年，全国共有 266 个收缩城市，与前十年相比，增加了 86 个，总数占全国城市的 4 成左右。
以区县来看，全国共有 1507 个收缩的区县，占比超过一半，总面积为 440 万平方公里，覆盖了中国近 46% 的领土。
这些区县，不仅包括传统的资源枯竭型地区、中西部偏远县城，甚至连广东、江苏、浙江、山东等东部一些县城，也面临大城市人口持续虹吸的压力。
当然，人口流失最集中的区域仍是东北。
七普数据显示，在东北 40 个地市中，仅有沈阳、大连、长春 3 城人口正增长，其他全部负增长。（参阅《大拐点！16 省，人口开始负增长了》）
04
人口流失区县的未来
人口流失县城，该如何发展？
根据最新文件：
推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。
这意味着，与收缩型城市一样，人口流失县城同样要强身瘦体，有必要的还要向周边优势区域转移。
至于坊间热议的县城撤并，也并非没有可能。
去年，全国政协委员李冬玉建议优化县级行政区划，对人口规模低于 10 万人的小县进行合并试点，减少行政资源浪费。
李冬玉在建议中提及了一个案例：
某县 2019 年常住人口 3.02 万，地方财政收入 3661 万元，一般公共预算支出 8.65 亿元，行政事业和社会组织 120 余个，财政供养人员 6000 余人。
这个县正是陕西佛坪县。佛坪位于秦岭腹地，属于名副其实的袖珍县，常住人口规模与财政负担严重不匹配，若非借助持续的转移支付，恐怕正常运转都难以维系。
不仅如此，即使只有 3 万多人，本身还在面临人口持续流失的困境。数据显示，佛坪县 1990 年代还有 3.5 万人，2010 年减少到 3.3 万人，到 2020 年进一步减少到 2.66 万人。
虽然不是县城都像佛坪一样袖珍，但面临人口持续流失压力的不在少数，有的县城在短短十年时间，人口流失了 20% 以上。
当人口持续流失，不仅大规模公共建设无从谈起，连财政自给自足都会成为问题，遑论房价这样需要人口作为强支撑的资产价格。
对于这些县城，促进人口和公共服务资源适度集中，乃至引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，甚至与周边区县进行撤并，都是大势所趋。
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